近20萬(wàn)億元政府投資基金，將迎來(lái)變局時(shí)刻。

作為一級(jí)市場(chǎng)主要資金來(lái)源的政府投資基金，隨著一份文件的落地，將迎來(lái)深刻變革。1月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），在制度上就促進(jìn)和規(guī)范政府投資基金參與一級(jí)市場(chǎng)投資，給出了“頂層設(shè)計(jì)”。

證券時(shí)報(bào)記者依據(jù)執(zhí)中Zerone統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前中國(guó)有近6000家政府投資基金LP（出資人），累計(jì)注冊(cè)資本近20萬(wàn)億元，認(rèn)繳規(guī)模達(dá)12萬(wàn)億元，政府投資基金已成為一級(jí)市場(chǎng)主要資金來(lái)源。其發(fā)展呈現(xiàn)鮮明的地域特征，從東部沿海向中西部逐步擴(kuò)散，浙江、江蘇等地近兩年新設(shè)基金熱潮涌動(dòng)。

在政府投資基金繁榮發(fā)展的背后，也存在不少問(wèn)題，盲目設(shè)立、重復(fù)投資導(dǎo)致資金使用效率低下，在某些新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域也存在投資過(guò)度集中的現(xiàn)象。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，將如何規(guī)范政府投資基金發(fā)展，在做大、做強(qiáng)的同時(shí)，如何做優(yōu)，引發(fā)市場(chǎng)高度關(guān)注與期待。

一線城市出手趨穩(wěn)中西部勢(shì)頭正勁

近十年來(lái)，各地政府投資基金從“小試牛刀”到深度參與，如今更是以主要金主的身份，成為一級(jí)市場(chǎng)股權(quán)投資中的“航向標(biāo)”。執(zhí)中Zerone統(tǒng)計(jì)顯示，截至目前，已備案基金中，政府投資基金LP數(shù)量達(dá)5926家（包括各級(jí)引導(dǎo)基金、國(guó)資母基金、政府投資平臺(tái)、政府機(jī)構(gòu)等），累計(jì)注冊(cè)資本約19.8萬(wàn)億元，累計(jì)認(rèn)繳規(guī)模達(dá)12萬(wàn)億元。

從區(qū)域來(lái)看，2016年以來(lái)，設(shè)立政府投資基金的城市呈現(xiàn)從東部沿海逐漸向中西部地區(qū)、從一線城市逐漸向1.5線城市及部分省會(huì)城市擴(kuò)散的趨勢(shì)，近兩年，浙江、江蘇、四川、安徽等地更是掀起設(shè)基金“高潮”。

從數(shù)量來(lái)看，據(jù)證券時(shí)報(bào)記者統(tǒng)計(jì)，2016年至2024年年底，北京、上海、廣州、深圳四個(gè)一線城市的各類政府投資基金數(shù)量累計(jì)均不到100只。其中，上海以約80只基金的數(shù)量位居榜首，其次為北京、廣州和深圳。浙江和江蘇在設(shè)立政府投資基金上的力度最大，分別累計(jì)設(shè)立基金266只、300只。最后是安徽和四川，分別有242只和160只。

出資類型方面，各地政府投資基金主要以政府投資平臺(tái)設(shè)立的基金及國(guó)資母基金為主，二者占比約八成，政府引導(dǎo)基金占比僅20%左右。

從基金設(shè)立時(shí)間來(lái)看，區(qū)域分化突出。2023年至2024年間，新備案的政府投資基金主要集中在浙江、江蘇、重慶、四川、安徽等新晉“創(chuàng)投之城”。2024年，浙江新備案基金有3只，安徽有8只，江蘇有4只；2023年，浙江有22只，安徽有32只，江蘇有20只。同一期間，四個(gè)一線城市新備案基金較少，其基金大規(guī)模設(shè)立集中在2022年之前。

從出資情況來(lái)看，記者梳理統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，四個(gè)一線城市設(shè)立的基金數(shù)量雖不及幾個(gè)中西部地區(qū)重點(diǎn)省市，但認(rèn)繳金額卻“遙遙領(lǐng)先”。例如，2016年至今，深圳雖僅備案30只基金，但累計(jì)認(rèn)繳金額達(dá)1764億元。2024年，共有四個(gè)省市政府投資基金出資超千億元，北京市以2141億元出資額排第一，其次是江蘇省1997億元、浙江省1527億元、廣東省1052億元。

值得注意的是，各地政府投資基金雖以政府投資平臺(tái)設(shè)立的基金及國(guó)資母基金為主，引導(dǎo)基金占比較小，但2024年，前兩者出資大幅縮水，而引導(dǎo)基金逆勢(shì)上揚(yáng)。2024年，全國(guó)261只政府引導(dǎo)基金出資652筆，合計(jì)認(rèn)繳出資總金額2299億元，較2023年增加44%，其中省級(jí)引導(dǎo)基金出資1286億元，占引導(dǎo)基金總出資額的56%。

運(yùn)行成效顯著重復(fù)投資等問(wèn)題也不少

規(guī)模近20萬(wàn)億元的政府投資基金，對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生了重要影響，大規(guī)模的政府出資緩解了創(chuàng)投行業(yè)的募資難題，也發(fā)揮出了集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。但不可否認(rèn)的是，具體投資運(yùn)作中，政府投資基金也存在不少問(wèn)題，如盲目設(shè)立、資金閑置、違規(guī)舉債、重復(fù)投資、投資緩慢、投向不合規(guī)等，其中基金盲目設(shè)立、投向重復(fù)導(dǎo)致資金使用效率不高的問(wèn)題在近年尤為明顯。

中誠(chéng)信國(guó)際研究院近期在一份關(guān)于我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀及困局的專題報(bào)告中指出，部分地區(qū)盲目設(shè)立的基金較多，導(dǎo)致單只基金規(guī)模小、功能定位模糊等問(wèn)題；此外，重復(fù)投資現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、投資項(xiàng)目與區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不匹配。同時(shí)，部分地區(qū)存量基金定位重復(fù)，名字中帶有“天使”“創(chuàng)新”等定位于“投早”的多只基金，投向領(lǐng)域一致，對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目投資資源過(guò)于集中，導(dǎo)致資金使用效率降低。

數(shù)據(jù)顯示，集成電路、新能源、新材料、電子設(shè)備、智能裝備等硬科技領(lǐng)域已連續(xù)五個(gè)年度成為最熱門的投資行業(yè)，平均集中了國(guó)內(nèi)近80%的融資總額。這些都屬于近年大力發(fā)展的新質(zhì)生產(chǎn)力。據(jù)執(zhí)中Zerone報(bào)告，全國(guó)新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域的投融資事件占比從2020年的43%逐漸上升至2024年前三季度的76%。巨量的資金為加快這些行業(yè)的發(fā)展提供了充足的資源。

但問(wèn)題也隨之出現(xiàn)?！斑@兩三年地縣級(jí)政府設(shè)立基金的勢(shì)頭很猛，確實(shí)存在產(chǎn)業(yè)重合的問(wèn)題，比如在半導(dǎo)體等熱門行業(yè)，資本扎堆在一個(gè)小地方，不僅推高了項(xiàng)目估值，還引發(fā)重復(fù)投資?！庇苊夯鹂偨?jīng)理秦笙對(duì)記者坦言，其實(shí)很多項(xiàng)目質(zhì)量并不高，但由于基金管理人要完成返投任務(wù)，必須為地方招引或者投資當(dāng)?shù)卦擃I(lǐng)域的項(xiàng)目。

對(duì)于基金重復(fù)設(shè)立，投資領(lǐng)域同質(zhì)化嚴(yán)重問(wèn)題，秦笙認(rèn)為，在基金體量大的一線城市很常見(jiàn)，且這些基金的定位往往較為寬泛。不過(guò)，一線城市的可投項(xiàng)目或許比其他非一線城市多一些。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展共性來(lái)看，階段性產(chǎn)能過(guò)剩是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律?！俺庇楷F(xiàn)象”理論指出，全社會(huì)對(duì)新興行業(yè)良好前景的共識(shí)，會(huì)引發(fā)大量企業(yè)和資金同期涌入，但投資中企業(yè)間協(xié)調(diào)困難、難以估計(jì)投資總量信息，導(dǎo)致事后產(chǎn)能過(guò)剩。秦笙認(rèn)為，中國(guó)在大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力過(guò)程中，一定程度的“泡沫”能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但過(guò)大“泡沫”不利于產(chǎn)業(yè)持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

對(duì)此，此次發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)政府投資基金提出整合優(yōu)化要求，限制縣級(jí)隨意設(shè)基金，強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理，明確基金類型、定位、審批流程等。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，近兩年部分地區(qū)已拉開(kāi)存量基金整合優(yōu)化序幕。如2023年6月，杭州整合組建杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購(gòu)基金三大母基金，參與投資N只行業(yè)母基金、子基金、專項(xiàng)子基金等，形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。2022年6月，蘇州國(guó)發(fā)創(chuàng)投等進(jìn)行整合成立蘇州創(chuàng)新投資集團(tuán)，無(wú)錫市政府主導(dǎo)整合成立錫創(chuàng)投，管理規(guī)模達(dá)2000億元。

“基金招商”被叫停做大做強(qiáng)更要做優(yōu)

此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》除完善分級(jí)分類管理機(jī)制、加強(qiáng)統(tǒng)籌、優(yōu)化基金布局外，還針對(duì)地方“基金招商”現(xiàn)象，首次提出各級(jí)地方政府“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”，并鼓勵(lì)取消管理人注冊(cè)地限制、降低或取消返投比例，這些舉措深受基金管理人歡迎。

深圳一家30億元管理規(guī)模的VC（風(fēng)險(xiǎn)投資）機(jī)構(gòu)募資負(fù)責(zé)人表示，“大部分地方要求基金注冊(cè)到當(dāng)?shù)兀@就限制了機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)摰氐囊龑?dǎo)基金，返投要求也使基金不得不高價(jià)投資一些項(xiàng)目，若這些問(wèn)題都能解決，將對(duì)基金市場(chǎng)化運(yùn)作大有裨益?！?/p>

但事實(shí)上，“基金招商”已經(jīng)成為地方招商的主流手段，其猶如一把雙刃劍，在給基金管理人帶來(lái)諸多嚴(yán)苛條件的同時(shí)，也為市場(chǎng)注入了源源不斷的資金活水。一旦地方不再“以招商為目的設(shè)立基金”，政府投資基金這股“活水”是否會(huì)面臨“斷流”風(fēng)險(xiǎn)，便成為了業(yè)界憂心的焦點(diǎn)。

“新的指導(dǎo)意見(jiàn)之下，如何調(diào)動(dòng)地方政府設(shè)立投資基金的積極性和保障投資權(quán)益？我國(guó)地域廣闊，東中西部發(fā)展水平差異很大，如何對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地方政府投資基金的管理區(qū)別對(duì)待？”中國(guó)投資協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)沈志群認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的實(shí)施和操作還有一系列具體問(wèn)題，可以選擇幾個(gè)地方先行先試，先立后破，積累經(jīng)驗(yàn)，作出示范。

紫荊資本法務(wù)總監(jiān)汪澍認(rèn)為，若該《指導(dǎo)意見(jiàn)》落地實(shí)施，各地設(shè)立政府引導(dǎo)基金的熱情可能驟減，政府投資基金參股子基金的比例會(huì)下降，短期內(nèi)市場(chǎng)資金供給將減少。

不過(guò)，近兩年不少投資人認(rèn)為“好項(xiàng)目不多、出手更難”，資金出現(xiàn)一定的過(guò)剩。澳銀資本董事長(zhǎng)熊鋼認(rèn)為，短期內(nèi)行業(yè)募資難題可能加劇，但中長(zhǎng)期來(lái)看，資金量適度調(diào)整有利于企業(yè)鍛煉自我造血能力，推動(dòng)企業(yè)成長(zhǎng)，市場(chǎng)無(wú)需如此多的風(fēng)投資金，經(jīng)濟(jì)震蕩期好項(xiàng)目也有限，創(chuàng)投行業(yè)正加速洗牌走向高質(zhì)量發(fā)展。

事實(shí)上，行業(yè)正在加速“出清”。據(jù)中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)，2024年1—11月，新通過(guò)備案的私募股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金規(guī)模分別為1247.7億元、952.0億元，合計(jì)2199.7億元。相較于2023年同期，合計(jì)規(guī)模數(shù)據(jù)已同比下滑35.5%；相較于2021年同期，規(guī)模水平已收縮至當(dāng)時(shí)的三分之一。

盡管“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”只是一個(gè)導(dǎo)向性表述，但卻是在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)大背景下的通盤考慮。而現(xiàn)實(shí)情況是，地方政府在招商引資與遵循政策間面臨兩難，雖不能以招商為目的設(shè)基金，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求使招商工作仍需開(kāi)展。因此，多位受訪人士都認(rèn)為，大部分地區(qū)或?qū)⑦M(jìn)入觀望期，暫緩新基金設(shè)立。

值得注意的是，記者從業(yè)內(nèi)了解到，已有地方政府投資基金籌劃取消基金的招商門檻，大致方向是，若能為地方“招引”，可獲獎(jiǎng)勵(lì)，招不到也不影響基金的正常出資。

廣東省創(chuàng)投協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)肖飛認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》本意是引導(dǎo)政府投資基金理性、有序發(fā)展，“政府投資基金確實(shí)需要規(guī)范發(fā)展，短期內(nèi)地方政府可能不適應(yīng)，但長(zhǎng)期來(lái)看有利于行業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！彼J(rèn)為，政策上依然鼓勵(lì)、支持政府投資基金發(fā)展，不過(guò)，關(guān)于基金和項(xiàng)目退出難、撬動(dòng)社會(huì)資本等問(wèn)題仍待解決。

校對(duì)：祝甜婷